Интервью АЗЕРТАДЖ председателя Счетной палаты Азербайджанской Республики Вугара Гюльмамедова

— Вугар муаллим, в настоящее время в парламенте обсуждается скорректированный вариант государственного бюджета на 2017 год. Каким вопросам уделено особое внимание в связи с этим проектом?

— Заключение Счетной палаты по пересмотренному проекту государственного бюджета на 2017 год уже представлено в Милли Меджлис. В заключении даны некоторые рекомендации по проекту. Базовую роль в этих рекомендациях сыграли анализ исполнения доходов и расходов государственного бюджета за первые четыре месяца текущего года, опыт исполнения в предыдущие годы. Это, в первую очередь, связано с адресным планированием средств по назначению, уточнением расчетов с установлением новых потребностей и сокращением размера средств, предусмотренных по поступлениям от приватизации государственного имущества, являющимся одним из источников финансирования дефицита бюджета.

— Недавно Милли Меджлис утвердил Закон об исполнении государственного бюджета на 2016 год с учетом заключения Счетной палаты. Вугар муаллим, какими факторами можно охарактеризовать государственный бюджет на 2016 год?  

— Прежде всего, отмечу, что государственный бюджет 2016 года был спроектирован в сложный период. Так, начало спада в августе 2014 года на  товарной бирже, в том числе цен на энергоносители, стало серьезно сказываться с 2015 года, именно в том году особенно усилились другие макроэкономические проблемы, возникшие в продолжение и развитие этих процессов. Это был период, когда проектировался государственный бюджет на 2016 год, с этой точки зрения мы можем охарактеризовать государственный бюджет 2016 года как бюджет, спроектированный со значительным макрофискальным давлением. Изменение курса маната в 2015 году, в свою очередь, еще более усложнило планирование доходов и расходов бюджета. Пересмотр в короткий срок государственного бюджета на 2016 год был обусловлен этим и другими факторами. Несмотря на это давление, я бы сказал, что государственный бюджет был исполнен адекватно, а по некоторым направлениям с особым успехом. Так, исполнение доходов государственного бюджета на 104,1 процента, особенно, доходов ненефтяного сектора государственного бюджета в отчетный период на 109,0 процента против прогноза необходимо расценивать как успех экономической политики главы государства, служащей стратегическим целям. Об этом свидетельствует увеличение ненефтяных поступлений на 13,8 процента по сравнению с 2015 годом, а также удельного веса поступлений из ненефтяных источников на 5,7 процента по сравнению с предыдущим годом. Наряду с достигнутыми успехами, Счетная палата отметила в своем заключении возможности расширения существующего потенциала доходов бюджета, уровня отчетности поступлений. В то же время не полная адекватность уровня исполнения по некоторым поступлениям существующему экономическому климату, разный уровень исполнения по различным видам выплат свидетельствуют о необходимости более чуткого подхода к процессу прогнозирования. Наряду с этими тенденциями, увеличение размера cверхвыплат в государственный бюджет и сокращение суммы долга на фоне наблюдаемого на нынешнем этапе относительного застоя по сравнению с темпами экономического развития прежних лет, исполнение на уровне 173,1 процента поступлений в государственный бюджет от финансовых санкций, применяемых за нарушение налогового законодательства, и административных штрафов позволяют отметить использование средств административного воздействия и демонстрируют важность мер по добровольному декларированию налогов и повышению степени их выплаты. Своевременное планирование и дисциплинированное исполнение бюджета имеют большое влияние. Проведение планирования, основанного на нормативах, реальных фактических расходах и точном учете, имеет большое значение и способствует гладкому протеканию процесса исполнения. 

— Какова позиция Счетной палаты в связи с расходами исполненного государственного бюджета на 2016 год?

— Отмеченное мною выше давление повлияло и на расходы. В целом, начатое в 2015 году исполнение расходов государственного бюджета в режиме экономии было продолжено и в 2016 году. Одновременно, если изменение соответствующим органом исполнительной власти  утвержденных Законом и Указом о государственном бюджете на 2016 года сумм на уровне функционального деления, с одной стороны, является результатом применения механизмов экономии, свидетельствуя о сложности прогнозирования, то, с другой стороны, это может быть расценено как государственная поддержка оздоровлению банковского сектора. Другой момент заключается в направлении в отчетном году средств на погашение долгов, взятых под государственную гарантию, посредством Гарантийного фонда  и сокращение  внутреннего государственного долга. В своем анализе Счетная палата уделяет место и установлению фискальных рисков. Анализ фискальных рисков для нашей республики с учетом международного опыта свидетельствует о том, что основная угроза, существующая в настоящее время в государственной финансовой системе страны, заключается в сокращении объема бюджетных доходов по причине изменения цены на сырую нефть на мировых рынках, увеличении в финансировании внешних валютных расходов из-за повышения давления на национальную валюту, несоответствии, наблюдаемом в финансировании текущих расходов за счет источников, поступающих из ненефтяного сектора, ограничении активной инвестиционной политики посредством государственного бюджета.

— Кабинет Министров Азербайджанской Республики уже приступил к подготовке государственного бюджета на 2018 год. Что, по-вашему, необходимо принять во внимание в процессе проектирования государственного бюджета будущего года?

— В первую очередь, необходимо продолжить принимаемые за последние два года меры, оптимизировать структуру расходов, взять за основу показатели, нацеленные на конкретные результаты. У высших аудиторских структур нет мандата для вмешательства в экономическую политику или выражения отношения к ней. Однако проводится аудит использования бюджетных средств, а также сравнение показателей исполнения и прогноза. С целью рационального использования бюджетных средств этот процесс должен быть расширен, необходимо повысить его эффективность. В текущем году будут подготовлены цели определенного согласно подписанному Президентом Азербайджана Указу о применении Закона Азербайджанской Республики «О государственном бюджете Азербайджанской Республики на 2017 год» курса экономической и социальной политики на краткосрочный и долгосрочный периоды, а также предложения о составлении инвестиционных проектов в соответствии с этими целями, формировании более совершенных рамок среднесрочных расходов и направленного на результат   бюджетного механизма, предусматривающих возможность прогнозирования  результатов, усиление фискальной дисциплины, в том числе  ответственности за результаты, что является важным шагом в решении вышеотмеченных вопросов. Одновременно, важны шаги по увеличению внебюджетных доходов, инвентаризации социальных расходов, расширению потенциала бюджетных доходов. Также важно продолжение и согласование деятельности, направленной на снижение зависимости развития негосударственного сектора от ресурсов. Определение капитальных расходов в реальном секторе с консервативным подходом к ценам на нефть, источников повышения ВВП может стать причиной усиления перспективного влияния бюджетных расходов. Полагаем, что нет необходимости в резком повышении расходов и на реальный сектор, так как, по нашему мнению, текущее развитие экономической системы именно в этом объеме составляет базу бюджетных параметров. 

— Вы выразили позицию Счетной палаты о доходах и расходах. В современный период во многих странах серьезной проблемой остается долговая неустойчивость. Какова ситуация в связи с этим в нашей республике?

— Да, в нынешнее время одной из основных тенденций, наблюдаемой в государственной финансовой системе, является проблема долговой неустойчивости. Поскольку часть анализа параметров государственного бюджета связана с государственным долгом, анализ важных показателей, характеризующих «чувствительность» и «устойчивость» долга, вызван объективной необходимостью. Анализ по различным параметрам свидетельствует о том, что в нашей республике в этом направлении проблем нет. Так, по результатам 2016 года процентное соотношение стратегических валютных резервов к ВВП составило 99,0 процента, и эти резервы способны покрыть  импорт товаров и услуг в течение 28 месяцев. Также соотношение стратегических валютных резервов к ВВП, отражающее фискальную позицию государства,  с соотношением совокупного государственного долга к ВВП достигло 76,0 процента, соотношение валютных резервов Центрального банка к денежному агрегату М2 превысило лимит, установленный в последние годы. По требованиям Стандарта «Долговых показателей» ISSAI 5411 процентное соотношение внутреннего долга к ВВП не должно превышать 20—30 процентов по двум различным методикам («Основные стороны долговой устойчивости» и «Показатели чувствительности» МВФ). В 2016 году процентное соотношение внутреннего долга к ВВП, составив 2,3 процента, было значительно ниже установленного соотношения. В международной практике соотношение расходов, связанных с обслуживанием государственного долга, к доходам государственного бюджета измеряется низкой, средней и высокой степенями, что соответственно равно 25, 30 и 35 процентам, этот показатель, увеличившись в прошлом году на 10,1 процента, сохранился на уровне минимального риска. Одновременно, соотношение дефицита бюджета к ВВП составило 0,4 процента. Необходимо отметить, что  показателей, характеризующих долговую «чувствительность» и «устойчивость», гораздо больше. Я предоставил информацию лишь по нескольким индикаторам, которые мы считаем самыми важными. В подготовленном нами заключении мы дали обширный анализ, связанный с  государственным долгом. Отмечу два основных момента: в отчетном году внутренний государственный долг значительно снизился, внешний государственный долг находился в пределах установленного лимита. В соответствии с международным опытом, для управления государственным долгом, в первую очередь, необходимо создать стратегию управления долгом, сохраняющую под постоянным контролем государственный долг и обеспечивающую его устойчивость, и Президент Азербайджана уже дал поручения в  связи с этим вопросом в Указе о применении Закона Азербайджанской Республики «О государственном бюджете Азербайджанской Республики на 2017 год».

— Счетная палата регулярно обнародует результаты мер по контролю. Вугар муаллим, продолжится ли эта практика? Медиа проявляют постоянное внимание к этой теме.   

— Да, в течение года мы продолжим размещение на нашем интернет-сайте информации о принимаемых нами мерах по контролю. Отмечу, что как на национальном, так и на международном уровнях одним из первых требований к высшим аудиторским структурам является обеспечение отчетности и прозрачности.

Цель обнародования результатов контрольных мер заключается в оказании поддержки усилению общественного контроля на основе данных требований. Отчет о деятельности является важным документом в данной сфере. Будучи отчетом Счетной палаты, он также является отчетом о положении дел с использованием структурами государственных финансов, представляемым депутатам, а значит, избирателям. Еще одним шагом в области обнародования контрольных мер является издание бюллетеня Счетной палаты. Издание квартального бюллетеня началось с этого года. В данных бюллетенях, наряду с обзорами аудиторских отчетов, связанных с осуществленными в соответствующий период контрольными мерами, отводится место статьям наших сотрудников по различным интересным темам, касающимся государственных финансов и экономической системы в целом. Первый номер нашего бюллетеня уже вышел из печати, должен сказать, что на сайте можно будет ознакомиться и с этими бюллетенями. Интервью, данные различным СМИ, материалы также преследуют цель информирования общественности о нашей деятельности. Единственная наша цель в размещении на интернет-странице отчета, сведений о результатах контрольных мер, подготовленных нами других документов заключается в выполнении функции по обеспечению общественного контроля, усилении отчетности и прозрачности. Интервью отчетного характера, которые мы даем вашему агентству начиная с 2015 года, также служат в большей степени доведению информации.

— К каким моментам в отчете, связанном с деятельностью в 2016 году, Счетная палата хотела бы привлечь внимание?

— Счетная палата, как часть институционального развития, уделяет особое внимание усовершенствованию своих отчетов и заключений. В 2016 году мы постарались привести Отчет о нашей деятельности в соответствие с подходом, применяемым в международной практике. В качестве основного момента хотелось бы подчеркнуть впервые примененную нами классификацию подсчетов. В последние годы мы уже предприняли шаги в этом направлении и, сгруппировав характерные недостатки, представили их. В целях применения прогрессивной практики мы изучили опыт различных стран и проанализировали базу данных, включающую результаты контрольных мер в Счетной палате. В итоге были сгруппированы просчеты в 8 направлениях, связанные с несоблюдением требований нормативно-правовых актов, и результаты контрольных мер проанализированы согласно данной классификации. В Отчете по 2016 году впервые не были представлены результаты аудитов, проведенных в отдельных структурах. Цель применения данного подхода заключается в том, чтобы мы, как орган, осуществляющий государственный аудит, могли представить обществу на основе недостатков, имеющихся в  различных структурах, общие недостатки, существующие в системе государственного финансового администрирования.

— Недостатки или нарушения?

— Выявленные в результате аудита недостатки — это случаи несоблюдения требований того или иного нормативно-правого акта, регулирующего финансовую сферу, нарушения данных требований. А классификация преследует цель доведения до внимания имеющихся  общих недостатков, углубления и усиления эффективности финансового контроля. Для обеспечения в нашем отчете лучшей читабельности и системности, наряду с особенностями недостатков по отдельным мерам аудита в соответствии с характером просчетов были сгруппированы также восстановленные средства и другие принятые меры. Таким образом, доведя до внимания соответствие между недостатками и мерами по их устранению, мы хотели довести до общества то, что отнюдь не все просчеты являются финансовым нарушением. Так, ряд выявленных недостатков были связаны с нарушениями процедуры. Приведу пример. Если финансовые отчеты не  соответствуют утвержденным стандартам или при их составлении допущены определенные просчеты, то это не следует считать недостатком, допущенным в использовании средств, или если в ходе осуществления закупок тендерная комиссия сформирована не в соответствующем порядке, либо протокол о результатах закупок составлен неверно, то это также не может характеризоваться как финансовое нарушение. Да, это тоже просчеты, связанные с несоблюдением требований законодательства. Но не финансовое нарушение. Счетная палата уделяет особое внимание этим недостаткам, чтобы обеспечить повышение уровня отчетности, связанной с использованием средств, прозрачность, а главное, контроль за соблюдением требований действующего законодательства. Кроме того, следует отметить, что определенная часть данных недостатков может создать условия для нерационального использования средств, поэтому нарушения процедуры, как недостаток, не должны оставаться вне внимания Счетной палаты. Словом, мы разделили нарушения на две группы — являющиеся и не являющиеся причиной необоснованных расходов.

— Что, в частности, Счетная палата хотела подчеркнуть в связи с недостатками, допущенными в использовании бюджетных средств?

— Счетная палата уделяет внимание всем недостаткам, мешающим рациональному, экономному и результативному использованию бюджетных средств, независимо от масштабов. В целом, на основании результатов осуществленных в отчетный период контрольных мер должен отметить, что структуры допустили недостатки в 825 случаях. Тем самым хочу обратить ваше внимание на недостатки, которые встречаются, можно сказать, в каждой структуре. Согласно удельному весу как в количестве, так и сумме в основном встречаются недостатки, допущенные при выполнении капитальных ремонтно-строительных работ, организации бухгалтерского учета и обеспечении отчетности, соблюдении требований бюджетного законодательства, осуществлении закупок. Хотел бы подчеркнуть, что наибольшим удельным весом среди недостатков в соблюдении требований бюджетного законодательства обладают недостатки, связанные с использованием бюджетных средств не по назначению.

— В мерах по аудиту Счетная палата особое место уделает недостаткам, допущенным в государственных закупках.

— Государственные закупки составляют примерно 30,0 процента расходов государственного бюджета. Считаем, что хотя действующий в настоящее время Закон Азербайджанской Республики «О государственных закупках» создает рабочие условия для деятельности, тем не менее, нуждается в усовершенствовании. Недостатки, допущенные в ходе осуществления государственных закупок, также являются характерными, встречающимися в финансируемых из государственного бюджета структурах, и если неосуществление процедур закупок или изменение метода закупок, с одной стороны, открывают путь для нерационального использования средств, то с другой, создают благоприятные условия для коррупции. Хочу особо подчеркнуть, что Президент Азербайджанской Республики Ильхам Алиев неоднократно отмечал необходимость использования средств по назначению, а также применения государственных закупок в соответствующем порядке. По инициативе главы государства в Уголовный кодекс Азербайджанской Республики и Кодекс об административных проступках включены статьи, связанные с такими случаями. Мы, как орган, осуществляющий государственный аудит, поддерживаем установление и ужесточение мер наказания в том и другом направлении, выступили с соответствующими предложениями по данному вопросу и представили их в Кабинет Министров Азербайджанской Республики. Мы мобилизуем усилия для обеспечения успешного исполнения поручений, данных Президентом Азербайджанской Республики Ильхамом Алиевым в связи с использованием государственных закупок и средств по назначению. Наряду с вышеотмеченным Счетная палата не обходит вниманием и факты нерационального использования средств. Наша цель заключается в выявлении таких фактов и устранении способствующих этому пробелов в нормативно-правовых актах.

— А какие меры принимаются в связи со структурами, допустившими данные недостатки или не устранившими их?

— Принятые меры по устранению выявленных недостатков охватывают несколько направлений: восстановление средств, выполнение работ и оказание услуг, погашение дебиторских и кредиторских долгов и пр. К функциям Счетной палаты относится осуществление контроля за процессом исполнения средств, а применение той или иной меры наказания не входит в наши полномочия. Мы, как высшая аудиторская структура, выявляем недостатки и причины их возникновения, даем рекомендации и представления по их устранению, осуществляем контроль за исполнением данных представлений. Кроме того, информируем соответствующие структуры и общественность в связи с той или иной контрольной мерой и отчитываемся перед Милли Меджлисом Азербайджанской Республики. Когда же возникают подозрения в том, что недостатки носят уголовный характер, направляем сведения в Генеральную прокуратуру. Таким образом, основной момент, который мне хотелось бы довести до внимания, заключается в том, что Счетная палата не уполномочена применять то или иное наказание, и мы не являемся органом, применяющим наказания. Применение наказания или принятие какой-либо другой меры относится к функциям руководителя структуры, осуществляющей контрольную меру, вышестоящего органа данной структуры и других соответствующих органов. Мы, как Счетная палата, поддерживаем усиление контроля за соблюдением требований законодательства, связанного с использованием государственных средств, а также установление и ужесточение соответствующего наказания. Считаем, что обнародование не только недостатков, но и их последствий, а также предоставление информации о мерах, примененных в связи с допустившими недостатки должностными лицами, является средством, которое служит обеспечению общественного контроля, и тем самым влияет на уменьшение числа таких случаев в будущем.

— Поговорим о роли и задачах Счетной палаты в столь сложное и переменчивое время.

— Высшие аудиторские структуры играют большую роль в системе государственного финансового контроля и являются важным звеном в обеспечении рационального, экономного и результативного использования государственных средств. Доверие, оказанное Президентом Азербайджанской Республики Ильхамом Алиевым Счетной палате, и его поручения по дальнейшему усилению деятельности Счетной палаты, еще более повышают нашу ответственность. В заключение должен отметить, что основная задача, которая стоит перед нами,  заключается в повышении финансовой дисциплины, обеспечении строгого финансового контроля. Эти задачи всегда были актуальны, однако на современном этапе контроль и дисциплина особенно важны. Должен отметить, что это — важнейшая задача не только контролирующих органов, но и всех организаций, использующих бюджетные средства. Так, структуры, использующие бюджетные средства, должны быть заинтересованы в рациональном использовании и правильном ведении учета данных средств и осознавать свою ответственность.

АЗЕРТАДЖ