Реформа стартовала, но система все еще буксует

Реформа бюджетирования, ориентированного на результат, официально запущена, однако институциональная структура новой системы пока не полностью сформирована, говорится в отчете Счетной палаты.

В настоящее время бюджетный процесс фактически функционирует на основе двух параллельных моделей: традиционного постатейного бюджета и модели, ориентированной на конечный результат. Интеграция стратегических целей с финансовым планированием остается недостаточной, а методология оценки по ключевым индикаторам еще не полностью разработана. В результате все это сдерживает полноценное применение нового механизма.

По оценкам экспертов, в стране реализуется комплексная бюджетная реформа, суть которой - научиться расходовать государственные средства не ради самого процесса освоения, а ради измеримого эффекта. Речь идет о переходе от привычной логики освоения средств к принципу достичь результата. Однако свежий отчет высшего органа финансового аудита за прошлый год показывает: переходный этап затянулся, а система продолжает буксовать из-за двойственности подходов.

По сути, финансовая система сегодня живет в двух измерениях. С одной стороны, сохраняется классическая модель, унаследованная еще с советского времени, где финансирование распределяется строго по статьям расходов: на заработную плату, оборудование, ремонт и другие нужды. С другой - постепенно внедряется современная модель, когда объем финансирования должен быть связан с достижением конкретных целей. Иначе говоря, бюджетные средства выделяются, например, не просто «на школу», а на повышение качества обучения с четко обозначенными показателями.

Но главная сложность заключается в том, что обе модели продолжают действовать одновременно. И это создает дополнительную бюрократическую нагрузку: ведомствам приходится готовить двойную отчетность, а реальная связь между стратегическими документами правительства и фактическим распределением средств зачастую остается размытой. К тому же до сих пор отсутствуют четкие и общепринятые критерии измерения эффективности расходов, что делает оценку результатов во многом формальной.

Как отмечает экономист Эльданиз Амиров, в Азербайджане продолжается внедрение Среднесрочных рамок расходов и механизма бюджетирования, ориентированного на результат, однако с институциональной точки зрения система пока полностью не сформирована. На это обстоятельство указывается в публикации журнала «Государственный аудит» Счетной палаты по итогам прошлого финансового года.

Сегодня в стране фактически действуют две параллельные модели бюджетного планирования. Первая упирается в традиционный постатейный бюджет, регулируемый законом «О бюджетной системе». Вторая - бюджет, ориентированный на результат, реализуемый в рамках правил среднесрочных рамок расходов. При этом, по словам эксперта, связь между стратегическими целями государства и финансовым планированием остается слабой, а методология определения показателей эффективности до конца не выстроена. И это и тормозит полноценное применение новой модели.

«Речь идет о попытке избавиться от закостеневших управленческих привычек, сложившихся годами, - подчеркивает собеседник. - Счетная палата уже заявила о необходимости перехода к модели планирования «сверху вниз» в государственном секторе. В отличие от традиционного подхода, где бюджет формируется преимущественно на основе прошлогодних расходов, новая модель предполагает сначала определение стратегических приоритетов, а затем расчет объема средств, необходимых для их достижения.

Иными словами, государство должно сначала четко ответить на вопрос, каких целей оно намерено достичь, и только потом распределять ресурсы под эти задачи. Такой подход требует от ведомств не просто осваивать выделенные суммы, а планировать конкретные результаты и измерять их достижение.

Однако переход к этой системе сопровождается серьезными трудностями. Одна из главных проблем заключается в устойчивых управленческих привычках. Годами учреждения формировали бюджеты по инерции, ориентируясь на предыдущие показатели. Изменить эту логику непросто: возникают вопросы эффективности, усиливаются риски управленческих ошибок».

Дополнительной сложностью становится дефицит навыков стратегического планирования. В модели, ориентированной на результат, ключевую роль играют корректно сформулированные индикаторы эффективности. Во многих организациях это остается проблемной зоной, говорит Э.Амиров, поскольку методология определения прямых показателей результата пока недостаточно развита.

«Еще один существенный фактор заключается в отсутствии качественной базы данных, - говорит аналитик. - Для успешной реализации новой модели необходимы надежные информационные системы, развитые аналитические инструменты и единая цифровая инфраструктура. Без этого объективно оценить эффективность программ крайне сложно.

Не менее важным остается вопрос координации. Даже если одно ведомство выстраивает свою стратегию в соответствии с новой моделью, оно неизбежно взаимодействует с другими структурами. Если институциональная координация слаба, общий эффект реформы снижается, поскольку результат зависит от согласованности действий всех участников бюджетного процесса».

Несмотря на сложности, эксперт убежден: при грамотном и последовательном внедрении новая модель способна существенно повысить эффективность использования государственных средств. Международные исследования, в том числе проводимые Всемирным банком, подтверждают, что ориентация на результат позволяет направлять ресурсы в действительно приоритетные сферы, выявлять неэффективные программы и повышать прозрачность управления.

По мнению Э.Амирова, если модель будет применяться системно и скоординированно, она способна дать реальный эффект для государственного управления в целом и вывести бюджетную политику на качественно новый уровень.