Стоит ли инвесторам опасаться?

Поправка к Закону «Об инвестиционной деятельности» может радикально изменить правила игры для инвесторов. Под предлогом защиты национальных интересов государство получает право приобретать стратегические инвестиции. Но чем это обернется для рынка?

Парламент обсуждает инициативу, расширяющую основания для государственного вмешательства в инвестиционные проекты. Насколько оправдано такое решение, как оно соотносится с международной практикой и повлияет ли на инвестиционный климат страны, об этом мы беседуем с доктором  экономических наук, профессором Салехом Мамедовым:

- Прежде всего нужно спокойно и точно понять, что именно предлагается изменить. Речь идет не о технической поправке, а о пересмотре самой логики защиты инвестиций, - объясняет собеседник. - На сегодняшний день статья 13 Закона «Об инвестиционной деятельности» предусматривает всего два основания, по которым государство может изъять инвестиции без согласия инвестора. Первое - это государственные нужды, второе - реквизиция в чрезвычайных обстоятельствах.

И в обоих случаях закон требует справедливой рыночной компенсации и своевременной выплаты. И это стандартная, понятная международная конструкция. Предлагаемая поправка добавляет третье основание - возможность государственного приобретения так называемых стратегических инвестиций, если возникают «исключительные обстоятельства», которые наносят вред интересам государства и народа или противоречат национальным интересам.

Вот здесь и возникает ключевой момент. Фактически мы уходим от режима «двух строго ограниченных исключений» к расширенному формату, где появляется новая категория -стратегические инвестиции и новая оценочная формула - национальные интересы. Речь здесь идет уже не про чрезвычайную ситуацию и классическое изъятие для общественных нужд, а более широкой конструкции.

С юридической точки зрения, это означает расширение дискреции государства, а с экономической - изменение восприятия рисков. Хочу подчеркнуть: сама идея защиты стратегических активов не является чем-то необычным. Такие механизмы существуют во многих странах, но принципиально важно, как они сформулированы. Когда в тексте закона появляются понятия вроде «противоречие национальным интересам» без детальной расшифровки критериев, меняется правовая среда.

Надо понимать, что инвестор оценивает не только норму, но и степень ее предсказуемости. И если раньше основания были четко ограничены и понятны, то теперь появляется дополнительный уровень неопределенности: что именно считать стратегическим, кто, по какой процедуре и каким критериям это определяет? В данном случае мы выходим за рамки какой-то частной поправки в сторону качественных изменений баланса между защитой инвестора и регуляторной свободой государства. Возникает вопрос не сугубо юридической техники, а инвестиционного климата в целом.

- А как подобные вопросы решаются в других странах? Есть ли международная практика, на которую мы могли бы ориентироваться?

- Безусловно, защита стратегических отраслей нормальная мировая практика. Практически все крупные экономики имеют механизмы контроля иностранных инвестиций. Но важно понимать, как именно они устроены.

Например, в США действует система контроля через CFIUS - межведомственный орган, оценивающий сделки с точки зрения национальной безопасности. Если возникает риск, президент может заблокировать сделку или обязать инвестора продать актив. Но ключевое здесь именно проверка и оценка сделки до ее завершения.

В Великобритании действует закон о национальной безопасности и инвестициях, дающий правительству право вмешиваться в сделки, проводить расследование, устанавливать условия или запрещать приобретение компаний в чувствительных секторах. Однако процедура четко прописана, определены сферы, критерии и порядок принятия решений.

В рамках Европейского союза действует механизм проверки прямых иностранных инвестиций. Он ориентирован на защиту безопасности и общественного порядка. Государства-члены имеют право анализировать сделки, если они затрагивают критическую инфраструктуру, технологии двойного назначения, энергетику, транспорт или данные. Но опять же, это модель контроля и оценки рисков, а не автоматического государственного приобретения.

В Германии, например, Министерство экономики проверяет сделки, если они касаются критически важных секторов и превышают определенные пороги владения. Там четко установлены процентные границы участия и список отраслей.

Так что защита стратегических интересов является нормой. Но в большинстве развитых юрисдикций государство прежде всего проверяет, блокирует, вводит условия или требует реструктуризации сделки. Прямое государственное приобретение как инструмент регулирования используется значительно реже и воспринимается как более жесткая мера.

И еще один важный момент - в этих странах действуют четкие разграничения - что считается стратегическим сектором, какие критерии применяются и как инвестор может оспорить решение. Ведь прозрачность процедуры ключ к доверию. Потому, сравнивая международную практику с предлагаемой поправкой, возникает главный вопрос: соответствует ли она стандартам правовой определенности и предсказуемости, которые инвестор ожидает увидеть. Именно в этом и заключается принципиальное различие моделей.

- Как такая норма может повлиять на поведение инвесторов на практике?

- На самом деле влияние подобных норм редко бывает мгновенным, но оно всегда чувствительное. Инвестор прежде всего человек, оценивающий риски. И если в законодательстве появляется дополнительная неопределенность, она автоматически закладывается в стоимость проекта. На мой взгляд, в этом процессе существует как минимум три канала воздействия.

Первый касается роста премии за риск. Если формулировки «стратегические инвестиции» и «противоречие национальным интересам» допускают широкое толкование, инвестор начинает исходить из наихудшего сценария. Он либо требует более высокой доходности, либо закладывает дополнительную страховку в структуру сделки, что приводит к удорожанию капитала для страны.

Второй канал заключается в изменении отраслевой структуры инвестиций. Больше всего рискуют сектора, которые потенциально могут быть признаны стратегическими: энергетика, транспорт и логистика, телекоммуникации, центры обработки данных, инфраструктура, критически важные сырьевые и продовольственные отрасли. Инвестор может просто решить, что входить в такие сегменты слишком рискованно, и переключится на менее чувствительные направления или на другие юрисдикции.

Третий момент связан с повышением вероятности споров. Азербайджан является участником международных инвестиционных соглашений, и споры между инвестором и государством могут рассматриваться в международном арбитраже. Если основания для государственного приобретения будут трактоваться широко и без четких критериев, такое увеличивает вероятность судебных разбирательств по вопросам компенсации, общественной цели и соблюдения процедурных гарантий. А судебные процессы всегда дополнительные издержки для государства и инвестора.

Я бы подчеркнул, что сам по себе механизм защиты стратегических интересов не обязательно отпугивает капитал. Проблема возникает тогда, когда инвестор не может заранее оценить границы вмешательства. Бизнес принимает даже жесткие правила, если они понятны и предсказуемы. Но он крайне осторожен в среде, где решения могут быть интерпретированы гибко.

Потому основной вопрос не в наличии механизма, а в степени его определенности. Ведь, как известно, правовая ясность формирует доверие, а доверие становится основой долгосрочных инвестиций.

- Насколько сегодня вообще устойчива инвестиционная ситуация в республике?

- Если говорить откровенно, положение тревожное. И здесь важно опираться не на эмоции, а на официальные международные источники.

По данным UNCTAD, в 2023 году приток прямых иностранных инвестиций в нашу республику составил около $253 млн. При этом отток инвестиций превысил $1,8 млрд. Т.е отток был выше притока примерно всемеро и это значительный разрыв.

Важно правильно интерпретировать эти данные. Приток - это новые инвестиции, которые заходят в страну. Отток представляет собой инвестиции, которые уходят за рубеж, включая вложения резидентов и изъятие капитала. Когда отток стабильно превышает приток, можно говорить о серьезном дисбалансе. Если посмотреть на показатели Всемирного банка, то соотношение чистого притока ПИИ к ВВП в 2023-2024 годах составляет около 0,3%. А это очень низкий уровень. В развивающихся экономиках упомянутый показатель, как правило, значительно выше.

Низкий чистый приток означает, что экономика получает ограниченный объем нового внешнего капитала после учета вывода средств и репатриации прибыли. В условиях, когда стране необходима диверсификация, технологическое обновление и развитие ненефтяного сектора, такой уровень инвестиций нельзя назвать достаточным.

Более того, объем инвестиций в основной капитал в текущем году составляет лишь около 16% ВВП. Для местной экономики это катастрофически низкий показатель, уступающий даже уровню Афганистана. Такая динамика неизбежно ведет к резкому торможению экономического роста.

Исторический опыт нашей страны (2004-2007 гг.) подтверждает: в период, когда Азербайджан занимал первое место в мире по темпам экономического развития, доля инвестиций в ВВП достигала 50-59%. Сегодняшний же дефицит капиталовложений напрямую отражается на рынке труда: количество новых рабочих мест неуклонно сокращается. Если еще семь лет назад было создано 192 тыс. новых рабочих мест, то к текущему году упомянутый показатель упал до 102 тыс.

В условиях высокой безработицы и стагнации данный показатель должен составлять не менее 50% ВВП. Учитывая наличие колоссальных финансовых ресурсов в стране, сохранение текущей сдержанной активности недопустимо. Когда чистый приток инвестиций минимален, а отток капитала превышает его приток, любые законодательные изменения, усиливающие неопределенность, лишь усугубляют депрессивные настроения инвесторов и лишают экономику шанса на рывок.

Потому обсуждение поправки происходит не в вакууме, а на фоне уже ослабленной динамики ПИИ, что нужно обязательно нужно учитывать.

- Если такая практика все-таки нужна, как ее доработать, чтобы не отпугнуть инвесторов?

- Здесь важно уточнить, что речь не о том, чтобы отказаться от идеи защиты стратегических интересов. Вопрос в качестве юридической конструкции. Если закон будет четким, предсказуемым и сбалансированным, он не станет проблемой для инвестиционного климата.

Первое и самое важное, необходимо дать ясное определение стратегических инвестиций. Это может быть закрытый или ясно очерченный перечень отраслей: критическая инфраструктура, энергетика, телекоммуникации, оборонные цепочки поставок, обработка данных. Нужно установить конкретные пороговые значения, касающиеся доли участия, уровня контроля, влияния на рынок. Инвестор должен заранее понимать, подпадает ли его проект под этот режим.

Второй момент уходит в плоскость критериев так называемых исключительных обстоятельств. Формулировка «противоречие национальным интересам» должна быть конкретизирована. Скажем, по риску национальной безопасности, угрозе поставкам критически важных ресурсов, санкционным ограничениям, защите стратегических технологий. Кроме того, необходимо закрепить принцип соразмерности: вмешательство должно быть минимально необходимым для достижения цели.

И потом, в-третьих, нужно четко определить, какой орган принимает решение, в какие сроки, на основании каких доказательств. Инвестору должно быть гарантировано право быть выслушанным, аргументировать, получить мотивированное решение и обжаловать его в суде. Процедурная прозрачность является основой доверия.

Четвертый момент: государственное приобретение должно быть крайней мерой. В мировой практике сначала применяются более мягкие инструменты: установление условий, ограничение доступа к чувствительной информации, изменение структуры владения, поведенческие обязательства. Только если эти меры неэффективны, возможны более жесткие шаги.

И, наконец, компенсация. Методика расчета справедливой рыночной стоимости должна быть ясно прописана. Нужна независимая оценка, понятные ставки дисконтирования, валюта расчета, сроки выплаты для снижения риска появления споров и международных арбитражей. Если все эти элементы будут встроены в закон, он станет механизмом управления рисками, а не источником неопределенности. В противном случае даже благие намерения могут восприниматься рынком как рост регуляторных рисков.

- Резюмируя сказанное, в чем сейчас главный выбор для законодателя?

- Главный выбор не между защитой государства и защитой инвестора. Этот баланс возможен. Вопрос в том, каким будет качество регулирования.

Как уже говорилось, защита стратегических отраслей нормальная международная практика. Но в большинстве развитых систем она основана на четких критериях, прозрачной процедуре и предсказуемости решений. Инвестор может принять даже жесткие правила, если они понятны заранее.

Сегодня ситуация с притоком ПИИ остается сдержанной. Чистый приток невысок, отток в отдельные годы существенно превышает входящий капитал. В такой среде правовая неопределенность становится особенно чувствительной.

Потому задача законодателя не просто расширить полномочия, а сформулировать норму так, чтобы она укрепляла доверие, а не подрывала его. Инвестиционный климат формируется не намерениями, а формулировками. И именно от их точности зависит, будет ли этот механизм восприниматься как защитный инструмент или как дополнительный риск.